Журнал "Экономическая теория преступлений и наказаний" №4 //
   "Теневая экономика в советском и постсоветском обществах".

Нелегальная деятельность и институциональные изменения: производство, грабеж и защита в переходной экономике(1)
Э. Файг

В 1998 г., когда для зарубежных наблюдателей стали достаточно очевидными криминальная окраска и низкая эффективность экономических реформ во многих постсоциалистических странах, ряд видных американских экономистов подготовили сборник “Трансформирующаяся постсоветская политическая экономия”(2). Публикация этой книги стала одним из проявлений общего перехода первенства в изучении “загадочной России” от экономистов-неоклассиков, склонных игнорировать качественные различия между разными странами, к более трезвомыслящим экономистам институционального направления. Статья Эдгара Файга (Университет Висконсина), корифея исследований по нелегальной экономике(3), является в этом сборнике одной из ключевых: в ней не только задается общая методология научного анализа нелегальной экономики в постсоциалистических странах, но и приводится обзор ключевых идей, излагаемых другими авторами раздела “Институциональные изменения, права собственности и коррупция” из этой книги.

Институты и совершенствование экономики

В своей знаменитой книге “Институты, институциональные изменения и функционирование экономики” американский экономист Дуглас Норт, лауреат Нобелевской премии по экономике, убедительно обосновал концепцию высокой зависимости экономических результатов от существующих институтов(4). Эту концепцию, полагает Э. Файг, можно использовать, чтобы объяснить результаты радикальных преобразований в постсоциалистических странах – результаты, оказавшиеся менее революционными, чем ожидалось. По Д. Норту, результаты революционных изменений зависят от “напряженности между неформальными нормами и новыми формальными правилами”. Действительно, если формальные институты изменялись в переходных экономиках весьма радикально, то неформальные институты – гораздо слабее.

Именно эта рассогласованность неформальных традиций и формальных правил становится объектом пристального внимания экономистов, изучающих постсоциалистические страны. Александра и Ли Бэнхэмы в своей статье(5) обращают внимание на централизацию прав собственности и трансакционных издержек как на ключевые факторы, определяющие взаимосвязь между институтами и экономической деятельностью. Трэйн Эггертсон(6) использует традиционную теорию экономической политики, которая помогает понять, как институты влияют на стимулы и на издержки информации. Исследование Леонида Полищука(7) показывает, как велики трансакционные издержки в нерыночной экономике и как влияют на экономику институциональные традиции рентоискательства. Наконец, Джим Лайтцель(8) анализирует воздействие на экономическую деятельность до переходного периода и во время него традиции неправового поведения (rule evasion). Все эти исследования помогают выделить важнейшие компоненты той институциональной матрицы (institutional matrix), которая определяет поведение людей и, тем самым, экономическую деятельность.

Исторический подход к изучению переходной экономики доказывает, что “либерализация, стабилизация и приватизация могут быть необходимыми, но никоим образом не достаточными условиями для создания “рыночной экономики””. Во многих экономиках переходного периода пока не сформировалось “правление закона” (rule of law), в результате чего они страдают от авторитарного наследия – преобладания влияния неформальных норм, а не формальных правил. Поэтому, по мнению Э. Файга, для понимания успехов и провалов рыночных реформ надо обратить главное внимание на изменение традиций (incentives), определяющих возможности производительной, охранительной и грабительской деятельности.

Производство, грабеж и защита

По мере того как административные механизмы центрального планирования уступают место рыночным отношениям, а государственная собственность заменяется частной, экономическое поведение начинает определяться радикально новыми нормами, которые помогают индивидам распределять их ограниченные ресурсы между производительной, охранительной и грабительской деятельностью. “Мы можем предположить, – пишет автор статьи, – что наиболее конструктивной формой институциональных изменений было бы создание стимулов, которые перенаправляли бы ресурсы от деятельности охранной и приобретательской к производительной”.

Трансакционные издержки, как известно, – это издержки приобретения, защиты и передачи прав собственности. Эффективность институтов определяется именно тем, насколько они способствуют минимизации этих издержек. Когда права собственности не определены, их трудно проверить и ими неудобно торговать, то трансакционные издержки весьма высоки, для защиты и перераспределения богатства отвлекаются значительные ресурсы. И наоборот, если существующие институты позволяют сокращать трансакционные издержки, то высвобождаются ресурсы, которые можно использовать для производительной деятельности.

“Институты генерируют и реализуют [два типа правил] – правила поведения (rules of behavior) и правила процедур (rules of procedur). Правила поведения структурируют стимулы и побуждения для допустимой деятельности; правила процедур определяют приемлемые средства для исправления и модификации существующих правил. Институциональное изменение может происходить либо разрешенным, либо запрещенным образом”. Разрешенные институциональные изменения происходят в соответствии с правилами процедур, а потому проходят гладко и постепенно. Напротив, запрещенные институциональные изменения протекают в диссонансе с существующими правилами и оказывают на общество влияние травмирующее и радикальное.

Нелегальная экономическая деятельность не подчиняется официальным правилам и нормам, она обычно определяется институциональными структурами предшествующего периода (path dependent).

Далее Э. Файг описывает влияние неформальных институтов на экономические изменения и особенности теневых экономических институтов стран с переходной экономикой.

Взаимосвязь формальных и неформальных институтов. “Институты представляют собой правила, которые ограничивают человеческое поведение, влияя на экономические платежи [различным] экономическим агентам. Однако есть много типов институтов, объединяющих формальную правовую систему с неформальными обычаями и нормами. Правила, диктуемые различными институтами, могут быть рассогласованными – особенно [часто это наблюдается] во времена социальных трансформаций”. Т. Эггертсон как раз подчеркивает, что первостепенным недостатком институциональной экономической теории является слабое внимание к “амальгаме формальных и неформальных правил, а также вытекающих из них механизмов принуждения”.

В нормальных условиях формальные и неформальные нормы согласованы друг другом, что помогает людям выбирать наиболее приемлемую манеру поведения. Напротив, когда формальные и неформальные правила рассогласованы, конфликтуют друг с другом, то создаются сильные стимулы для игнорирования действующих в легальной экономике формальных норм и ухода в нелегальную экономику, где действуют неформальные нормы.

Институционализм и изучение нелегальной экономики. Новая институциональная экономическая теория фокусирует свое внимание на изучении тех институтов, правил, которые определяют структуру и ограничения экономической деятельности.

Теория нелегальной экономики, напротив, изучает те ситуации, когда люди уклоняются от выполнения официальных правил, обходят и нарушают их. Поэтому институциональная экономическая теория и теория нелегальной экономики являются, по существу, взаимодополняющими научными направлениями.

Использование институционального подхода ранее уже позволило Э. Файгу обосновать оригинальную классификацию сфер теневой экономической деятельности(9). Главным критерием выступают те правила, которые нарушаются теневиками. Нарушение налоговых правил (уклонение от налогов, сокрытие доходов) следует рассматривать как “несообщенную экономику” (unreported economy). Когда люди скрывают свою деятельность и доходы от официального учета, это “незарегистрированная экономика” (unrecorded economy). Наконец, коррупция, вымогательство, финансовые мошенничества, контрабанда, организованная преступность, кража государственной собственности – словом, извлечение доходов от запрещенных законом видов деятельности – это собственно “нелегальная экономика” (illegal economy).

Последствия рассогласованности норм и правил. Есть огромный массив литературы о негативных эффектах, порождаемых нелегальной деятельностью. Следует, однако, согласиться с Д. Лайтцелем, что последствия рассогласованности формальных и неформальных “правил игры” зависят от природы тех правил, которые нарушаются теневиками. Нарушение “плохих” правил, которые запрещают добровольные сделки, не наносящие ущерба третьим лицам, вполне может иметь положительные последствия. Исследования Эрнандо де Сото, в частности, показывают, что коррупцию можно рассматривать как средство обхода бюрократических рогаток, организованную преступность – как способ защиты прав собственности, когда государство слабо и неэффективно. Впрочем, в долгосрочном плане рассогласованность норм, порождающая коррупцию и организованную преступность, дает все же однозначно негативный эффект. Так, коррупция способствует тому, чтобы бюрократы создавали все новые и новые искусственные административные барьеры, позволяющие вымогать взятки за “помощь” в их преодолении. Организованная преступность и коррупция становятся препятствиями и для создания новых фирм, и для привлечения зарубежных инвестиций.

Большое значение имеет также степень рассогласованности. Слабая рассогласованность с “плохими” правилами служит полезным буфером против отрицательных эффектов “плохих” правил, но “широко распространенная рассогласованность может [совершенно] разрывать общественную ткань, подвергая опасности фундаментальный принцип “правления закона””.

О последствиях различных типов рассогласованности есть обширная и противоречивая научная литература. Э. Файг обращает далее основное внимание на рассогласованность официальных и неофициальных институтов в экономиках переходного типа. По его мнению, при советском режиме повсеместное уклонение от административного контроля повышало экономическую эффективность и тем самым продлевало срок жизни этого режима. Однако для последующих экономических реформ это создавало крайне пагубные предпосылки.

Наследие рассогласованности. Чтобы понять причины высоких издержек регулирования, следует исследовать институциональную структуру ранее существовавшего советского режима и наследство традиций “второй экономики”.

Уголовный кодекс Советского Союза, как известно, запрещал большинство частных экономических действий, которые были бы расценены как вполне нормальные в западных рыночных экономиках. Несмотря на тяжелые наказания, однако, несоблюдение формальных законов было скорее общим правилом, чем исключением. С. Хандлеман описывает Советский Союз как “наиболее плохо из всех стран мира охраняемое государство”(10). Как это ни парадоксально, речь идет о функционировании по существу беззаконного общества.

Г. Гроссман указал, что советский социализм можно описать как стремление “максимизировать возможности и размеры подпольной экономики”(11). Экономика дефицита с ценами, контролируемыми государством на уровне значительно ниже цен черного рынка, создавала существенные стимулы для спекуляции. Разрыв между мировыми и внутренними директивными ценами поощрял и международную контрабанду. Аморфность прав собственности и слабый контроль над государственными активами сделали воровство государственных активов широко распространенной практикой. Низкое административное жалованье и одновременно мощные полномочия правительственной власти создавали благоприятные возможности для взяточничества и коррупции.

Короче говоря, экономические стимулы участвовать в экономических преступлениях были велики, но и возможные наказания – также очень суровы. Экономические действия, которые были бы расценены как вполне нормальные в рыночных экономиках, согласно советскому законодательству были запрещены и карались тяжелыми штрафами. Частное предпринимательство и коммерческие действия посредника наказывались вплоть до 5-летнего тюремного заключения, в то время как спекуляция тянула на 7-летний срок. Взяточничество и воровство государственной собственности были наказуемы заключением на 15 лет и даже смертной казнью. Несмотря на этот устрашающий перечень наказаний, подобные действия были банальными и фактически просто необходимыми, чтобы поддерживать минимальный жизненный уровень. Каждый гражданин был де-факто преступником посредством участия в тех или иных экономических преступлениях.

Фактически экономические преступления широко допускались советским режимом, поскольку они служили экономическим буфером для смягчения провалов административной системы и действовали одновременно как средство строгого политического контроля. Молчаливое разрешение участвовать в экономических преступлениях стало средством вознаградить номенклатуру и ее клиентов, в то время как угроза применения закона обеспечивала строгий контроль над политическим инакомыслием. Граждане считали, что никакое наказание не будет пущено в ход, если они выполняют строгие кодексы соответствующего политического поведения. Такой “режим произвольных решений” (regime of arbitrary discretion) есть полная противоположность “правлению закона” (rule of law).

“Правление закона” и “режим произвольных решений”. Согласно принципу правлению закона, поведение людей регулируется формальными уставами и судебными агентствами, которые предлагают и дают доступ к равной защите всем гражданам. Установленный контроль осуществляется при этом беспристрастным применением формальных правил. Норма поведения – согласие с правилами. Когда правила нарушены, в дело вступает система эффективного наказания нарушителей.

При “советском режиме произвольных решений” вполне обычное поведение оказалось запрещено в соответствии с формальным законодательством, но его применение отдано на усмотрение тех, кто имел властные полномочия. Нормой поведения стало несоблюдение правил. Наказания применялись очень редко и только по усмотрению или прихоти привилегированной элиты. Система контроля была основана на нарушении правил и использовала как кнут, так и пряник. Пряником было предоставление номенклатуре прав личного использования контролируемых ресурсов, а кнутом – угроза наказания за экономические преступления.

Роль наследия рассогласованности в постсоветской экономике. Практика произвольного принятия решений успешно пережила крах коммунизма. Часто говорят об “институциональном вакууме”, возникшем в ходе российских рыночных реформ. По мнению Э. Файга, вернее было бы говорить о переходе доминирующей роли к тем неформальным правилам, которые ранее действовали в советской “второй экономике”. В результате общей нормой стала деятельность, направленная не на производство товаров, а на поиск и создание ренты (rent-seeking and rent-creating activities).

В переходный период российские политики совершенно не заботились о реализации “правления закона”, что само по себе есть проявление инерции старых неформальных норм. Реформы фактически узаконивали ранее существовавшую рассогласованность правовых норм и практической экономической деятельностью. В результате во всех постсоциалистических странах наблюдается буквально взрыв неофициальной экономической деятельности: с 1989 по 1994 г. ее доля, по данным Мирового банка, выросла для стран Центральной и Восточной Европы с 18 до 22%, а для стран СНГ – с 12 до 37%.

Либерализация цен и торговли просто узаконила ту спекулятивную деятельность, что наблюдалась еще в доперестроечный период. Здесь произошли изменения не революционные, а эволюционные, определяемые предшествующим развитием.

Несколько иной оценки заслуживает приватизация, которая дала номенклатурной элите – людям, которые владели информацией и были включены в систему личных связей, – возможность преобразовать свои фактические ограниченные права на использование и получение дохода в более ценные отчуждаемые юридические права. “Приватизация, – подчеркивает Э. Файг, – не только узаконила [ранее существовавшие] фактические права собственности, но и создала огромный стимул для перераспределения ресурсов в охранительную и приобретательскую деятельность”. Переход государственной собственности в частные руки не сопровождался созданием ее надежной защиты, а потому рентоискательская деятельность продолжает доминировать над производительной. Возможность преобразовывать свои фактические права в юридические обеспечила немногочисленную, но мощную поддержку политике выборочной приватизации, которая отнюдь не способствует универсализации прав собственности.

Другой важной особенностью постсоветской России является унаследованное от СССР недоверие к правительству. “…Неформальная норма недоверия к правительственной политике тормозит любое усилие установить формальное господство права. Из-за отсутствия эффективных государственных институтов, которые могли бы защищать недавно созданные права собственности, эти права остаются неопределенными, а их применение связано с высокими трансакционными издержками”.

При отсутствии эффективности государственных институтов обеспечить выполнение контрактов и защиту прав собственности в России может только организованная преступность. “Таким образом, организованная преступность выполняет роль субститута служб охраны порядка, уменьшая неопределенность, хотя и ценой высоких социальных издержек”. Те же государственные службы, которые еще сохраняют определенную бюрократическую власть, продолжают использовать свои монопольные полномочия для получения личных выгод от коррупции их сотрудников.

Здесь уместно вспомнить модель коррупции А. Шляйфера и Р. Вишни(12), согласно которой коррупция наносит меньший ущерб, если ею занимается сильный картель наподобие компартии при советском режиме. Наиболее вредная форма коррупции возникает тогда, когда в получении взяток соперничают независимые монополисты, что как раз и соответствует ситуации в странах СНГ – здесь права собственности остаются неопределенными и трудно предсказуемыми даже после уплаты взяток.

Выводы

В постпереходных экономиках, подводит итог Э. Файг, преобладают инстиуты, доставшиеся в наследство от теневой экономики допереходного времени. В странах, где до переходного периода формальные и неформальные институты были хотя бы относительно взаимосвязанными, их рассогласованность не создавала больших препятствий для политики реформ. Те же страны, где формальные правила постоянно и повсеместно нарушались, получили в наследство глубокую рассогласованность институтов и недоверие правительству. В этих странах теперь в изобилии наблюдается грабительская и охранительная деятельность, которые дорого обходятся обществу. “Короче говоря, структура стимулов такова, что охранная и грабительская деятельность продолжают доминировать над производительной, результатом чего становится уменьшение выпуска продукции и растущее неравенство [в распределении] богатства, несущие угрозу хрупкой переходной экономике”.


(1) Составлено по: Feige Edgar L. Underground Activity and Institutional Change: Productive, Protective, and Predatory Behavior in Transition Economies // Transforming Post-Communist Political Economies / Ed. by J.M. Nelson, Ch. Til-ley, L. Walker. 1998. P. 21 - 34 (http://www.nap.edu/readingroom/books/transform/sec-2.html).

(2) Transforming Post-Communist Political Economies / Ed. by J.M. Nelson, Ch. Tilley, L. Walker. 1998 (Тексты этой книги размещены в Сети по адресу: http://www.nap.edu/readingroom/books/transform/index.html).

(3) Во втором выпуске нашего журнала ранее публиковались рефераты двух статей этого знаменитого экономи-ста-институционалиста - "Определение и оценка подпольной и неформальной экономики: неоинституциональ-ный подход" и " Значение и измерение подпольной экономики". См.: Экономическая теория преступлений и наказаний. Вып. 2. Неформальный сектор экономики за рубежом. М.: РГГУ, 2000. С. 37 - 40, 91 - 95..

(4) North D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge, England: Cambridge University Press, 1990 (Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги "Начало", 1997).

(5) Benham A., Benham L. Property Rights in Transition Economies: A Commentary on What Economists Know // Trans-forming Post-Communist Political Economies / Ed. by J.M. Nelson, Ch. Tilley, L. Walker. 1998. P. 35 - 60.

(6) Eggertsson T. Rethinking the Theory of Economic Policy: Some Implications of the New Institutionalism // Trans-forming Post-Communist Political Economies / Ed. by J.M. Nelson, Ch. Tilley, L. Walker. 1998. P. 61 - 79.

(7) Polishchuk L. Missed Markets: Implications for Economic Behavior and Institutional Change // Transforming Post-Communist Political Economies / Ed. by J.M. Nelson, Ch. Tilley, L. Walker. 1998. P. 80 - 101.

(8) Leitzel J. Rule Evasion in Transitional Russia // Transforming Post-Communist Political Economies / Ed. by J.M. Nel-son, Ch. Tilley, L. Walker. 1998. P. 118 - 130.

(9) Feige E. Defining and Estimating Underground and Informal Economies: The New Institutional Economics Approach // World Development. 1990. Vol. 18(7). P. 989 - 1002. Реферат этой статьи см.: Экономическая теория преступ-лений и наказаний. Вып. 2. Неформальный сектор экономики за рубежом. М.: РГГУ, 2000. С. 37 - 40.

(10) Handleman S. Comrade Criminal: Russia`s New Mafia. New Haven, CT: Yale University Press, 1995.

(11) Grossman G. Sub-rosa Privatization and Marketization in the USSR // The Road to Capitalism: Economic Transfor-mation in Eastern Europe and the Former Soviet Union / Ed. by D. Kennett, M. Lieberman. Fort Worth, TX: Dryden Press/Harcourt-Brace-Jovanovich, Inc., 1992.

(12) Shleifer A., Vishny R. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 108(3). P. 599-617.